为进一步深化预算管理改革，提高预算管理规范化、科学化、标准化水平，近日，经云南省人民政府同意，云南省财政厅出台了《深化零基预算改革的实施意见》。

深化零基预算改革的实施意见

一、改革的重要意义

预算体现国家的政策和战略，规定政府活动的范围和方向，强化预算管理对于落实国家宏观调控政策、加强财政资源统筹、提高财政资金使用绩效具有重要作用。近年来，各级各部门深入推进预算管理改革，预算管理水平不断提高。但预算管理中支出基数固化、项目资金部门化、资金统筹难、预算约束不够有力、资金结转大等问题仍旧突出，与建立标准科学、规范透明、约束有力的预算制度相比还有差距，迫切需要进一步规范管理、提高效率、挖掘潜力、释放活力。

零基预算，是指不考虑过去的预算项目和收支水平，在编制预算时，对所有的预算支出均以零点为基础，从实际需要与可能出发，逐项审核各项支出的必要性、合理性以及支出数额，在综合平衡的基础上科学编制预算的方法。实施零基预算改革，是深化预算管理制度改革的重要内容，是加快建立现代财政制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的有效举措，有利于各级政府统筹预算安排，打破财政支出固化格局，集中财力办大事；有利于增强财政投入的实效性，把钱用到刀刃上，提高资源配置和使用效率；有利于规范财政资金分配，实现政策、规划、预算的有机整合。

二、总体要求

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大、十九届历次全会精神和习近平总书记考察云南重要讲话精神以及省第十一次党代会精神，按照中央和省委、省政府关于深化财税体制改革的部署，全面实施零基预算改革，创新预算管理方式，改革预算编制方法，规范财政资金分配，优化财政支出结构，建立健全能增能减的资金安排机制，构建规范透明、标准科学、约束有力的公共财政预算编制体系，增强财政统筹平衡和可持续发展能力，为推动我省高质量跨越式发展提供财力保障。

实施零基预算改革坚持以下原则：

一是打破基数。取消各部门管理的财政资金“基数”，每年以零为基点编制预算，围绕党委政府决策部署和施政重点，根据财力状况、政策要求和项目储备情况，细化审核编制预算。完善项目排序机制，分清轻重缓急，集中财力保障重大战略、重要任务、重点改革。

二是统筹使用。推进各类各项资金的统筹使用力度，建立健全同一领域不同渠道资金、财政拨款资金与单位资金、不同年度间财政资金的统筹机制，盘活存量，用好增量，深入挖掘潜力，提升财政统筹保障能力。

三是硬化约束。增强法治观念，坚持预算法定，严格执行人大批准的预算，加快预算执行。严格规范预算调剂行为。强化地方和部门的主体责任，严肃财经纪律，着力提升制度执行力，维护法律的权威性和制度的刚性约束力。

四是注重绩效。坚持全面实施预算绩效管理与推进零基预算改革相结合，建立以绩效为导向的预算分配体系，加强绩效结果运用，健全预算安排与绩效结果挂钩的激励约束机制，大力削减或取消低效无效支出。

三、改革内容

（一）取消各类财政资金分配基数，改革预算分配方式

改变“基数+增长”的预算编制方式，以零为基点，实行预算一年一定。

1.取消所有支出基数。所有支出安排不以上年保障水平为基数，坚持资金跟着项目走，严格审核论证，逐项审核支出的必要性、合理性，并按照轻重缓急的原则进行项目排序，优先保障重点支出。

2.规范预算支出分类。所有支出以项目为管理单元，按支出性质和用途划分为人员类项目、运转类项目、特定目标类项目。人员类项目支出、运转类项目中的公用经费项目支出对应部门预算中的基本支出；特定目标类项目支出、运转类项目中的其他运转类项目支出对应部门预算中的项目支出。

3.改进支出预算审核方式。部门申报的项目支出，着重审核项目支出的立项必要性、实施方案可行性、支出预算合理性、绩效目标适配性，根据审核结果和财力状况，统筹安排支出预算。对政策依据不充分、没有项目支撑和项目前期工作不成熟、实施条件不具备的，一律不纳入预算。属于部门承担的一次性或阶段性专项任务的支出，视财力可能和需求情况安排，不形成固定基数，专项工作任务完成后，预算安排相应取消。

4.根据不同类型支出特点分类编制预算。部门预算中的人员类、运转类项目按照基础数据和定员定额标准，据实测算足额保障。特定目标类项目中，按项目法管理的资金应在年初全部细化到具体项目，按因素法管理的资金要细化到相关地区或部门。除应急救灾、预备费等项目资金外，凡未细化到具体支出和使用单位的项目资金，一律不安排预算。

（二）科学统筹财政资金，增强财政保障能力

改变现有按资金渠道分类核定预算、确定用途的管理模式，将各类预算资金，连同中央转移支付资金等，全部纳入支出预算盘子，统筹研究预算安排意见，切实加强政策集成、资金统筹、资源集聚，破解财政资金统筹难的问题，增强重大战略部署的财力保障。

5.规范重点支出的预算安排。调整完善相关重点支出的预算编制程序，不再与财政收支增幅或生产总值层层挂钩，根据项目轻重缓急以及财力状况，统筹安排重点支出。各级各部门在制定或者修改有关决定、规划、意见等文件时，不得再新出台挂钩事项。

6.严禁将非税收入与征收单位支出挂钩。部门所有预算支出全部通过预算编审程序进行审核安排，不得与部门征收的行政事业性收费、罚没收入、国有资源（资产）有偿使用收入等非税收入挂钩。部门因执收非税收入发生的必要成本支出，在公用经费不足以保障的情况下，审核后纳入部门预算予以保障。新出台的税收收入或非税收入政策，不得规定以收定支。

7.加强财政拨款资金与单位资金的统筹。加强全口径预算管理，部门和单位在财政拨款和财政专户管理资金基础上，将事业收入、经营收入等单位资金全部纳入部门预算管理，全面反映各项收入来源及构成，未列入预算的收入不得安排支出。在单位资金可以满足支出需要时，不得新增申请财政拨款。

8.加强本级自有财力安排资金与上级转移支付资金的统筹。在符合规定的前提下，将上级转移支付资金与本级同领域专项资金相结合，一并研究预算安排和资金使用。

（三）加强项目库建设，全面实施项目全生命周期管理

项目库是储备和筛选项目的重要工具。加强项目库建设，不断完善项目库功能，依托项目库将零基预算管理要求嵌入项目前期谋划、项目储备、预算编制、项目实施、项目调整、项目终止等环节，动态监控部门项目，实时跟踪项目进展，完整反映项目的政策依据、项目总额、绩效目标、项目期限、预算安排、预算执行、结转结余等信息要素，构建顺向可控、逆向可追溯的全周期预算管理项目机制。

9.推进全省项目库联网。预算支出全部以项目形式纳入预算项目库，省、州（市）、县（市、区）三级同步全面实行项目库管理。所有使用财政资金的单位，通过财政预算安排的项目均实行项目库管理，实现项目管理全省一体化、资金类型全覆盖、全生命周期管理。

10.建立入库项目评审机制。除人员类、运转类项目外，所有进入项目库的项目应先评审后入库。部门可实行集中评审或分级评审，评审方式可选择内部集体研究、专家评审论证、委托第三方专业机构评审等，评审通过的项目方可纳入项目库。财政部门运用“一体四翼”编审体系对项目进行审核，研究提出预算安排意见。凡未纳入项目库的项目，一律不得安排预算。

11.实时记录和动态反映项目信息。以预算项目库为基础，将预算编制、预算执行、绩效管理、资产管理、会计核算等财政核心业务链条贯穿起来，动态追溯项目预算下达、调整调剂、执行等全部情况，打通部门预算管理链条，全面提高预算管理的科学化、标准化、智能化水平。

（四）深化专项资金管理改革，提高财政资金使用效益

改变专项资金零星分散、结构固化、管理不规范的问题，进一步加大改革力度，建立健全专项资金设立、退出评估制度，构建权责明晰、设立规范、分配科学、讲求绩效的专项资金管理体系。

12.清理整合专项资金。各级财政部门应加大专项资金的清理整合力度，对目标接近、资金投入方向类同、资金管理方式相近的专项资金予以整合归并为一项专项资金。统一规范专项资金项目名称等基础信息要素，为预算执行、统计分析、全生命周期管理奠定坚实基础。

13.实行项目清单管理。在清理整合的基础上，各级财政部门应出台本地财政专项资金管理办法，统一和规范专项资金管理。建立专项资金清单目录，并实行动态调整，凡未纳入清单目录的，一律不得安排预算。

14.清理到期政策。在年度预算开始编制前，对到期专项资金进行清理，凡属于政策到期的专项资金，一律清理退出。对已达既定目标或不再具备执行条件的专项资金，一律清理退出。每个专项设立期限原则上1至3年，最长不超过5年。

15.规范专项资金设立。对确有必要设立的专项资金，必须遵循部门申请、政策评估、财政审核、政府审批的程序办理，部门提出新设专项资金申请，包括但不限于政策依据、设立的必要性、测算标准、绩效目标等内容，经财政部门政策评估审核后报本级政府批准。对不属于部门职责或财政事权范围，以及市场能有效发挥作用的领域，不得安排专项资金。不得重复设立或增设与现有专项资金使用方向、用途相同或相近的专项资金。

16.严禁随意设立专项资金。凡是未按规定程序报批的专项资金，不得在政策性文件、工作会议及会议纪要中，对专项资金新增设立、提标扩面、增加额度等事项作出规定、要求和表述。

（五）推进支出标准体系建设，增强预算安排合理性

科学、合理的预算标准是编制零基预算的必要前提和基础。各级财政部门要会同相关部门，进一步完善支出标准体系建设，充分发挥支出标准在预算管理中的重要支撑作用，增强预算安排的合理性。

17.加快重点领域支出标准化建设。结合财政事权与支出责任划分改革，合理确定基本公共服务的范围和支出标准，突出普惠性、基础性、兜底性，避免作出超越财力承受能力的过高承诺。对过高承诺、过度保障的支出政策相应进行调整和完善。

18.完善项目支出标准体系。规范定员定额标准，切实保障部门（单位）正常运转需要。稳步推进项目支出标准体系建设，加强对项目支出执行情况的分析和运用，逐步将科学合理的实际执行水平作为制定标准的依据。支持部门推进项目支出标准建设，将部分部门运用成熟的项目支出标准，通过以财政和部门共同行文方式固定或上升为财政支出标准，不断完善项目支出标准体系。

19.建立标准动态调整机制。根据经济社会发展、物价变动和财力变化等情况及时调整支出标准，合理保障部门履职需要。加强标准应用，将支出标准作为预算安排的基本依据，不得超标准编制预算。

（六）强化绩效管理，健全预算绩效管理机制

将绩效理念和方法深度融入预算编制、执行、监督全过程，更加注重结果导向、强调成本效益、硬化责任约束，充分发挥财政资金使用绩效。加强财政政策评估评价，增强政策可行性和财政可持续性。

20.健全绩效指标体系。加快建立健全定量和定性相结合的共性绩效指标，为全过程绩效管理提供有力支撑。

21.推进事前评估。对新出台的重大政策、项目，新设立和增加转移支付开展事前评估，对到期政策申请继续实施开展评估。加强结果运用，落实奖惩机制，对绩效好的项目优先保障，对绩效差的项目督促改进，对低效无效资金一律削减或取消。绩效目标作为预算申请与预算安排的前置条件，部门未编制绩效目标或绩效目标设置不合理的，一律不安排预算。

22.建立绩效全过程管理机制。通过绩效目标管理、绩效自评、财政重点评价、结果运用等，对项目绩效目标完成情况进行运行监控、及时纠偏，确保绩效目标如期实现。加大绩效信息公开力度，推动绩效目标、绩效评价结果向社会公开。

（七）强化预算约束，增强预算安排约束力

强化预算管理主体责任，各部门和单位对预算完整性、规范性、真实性以及预算执行结果负责。

23.规范部门预算草案决策程序。各部门预算草案在“一上”和“二上”阶段提交财政部门前，应提交本部门党组（党委）审议通过。

24.建立预算安排约束机制。完善年度预算安排与编制质量、预算执行、项目绩效、人大和审计监督检查发现问题、结转结余挂钩机制。对人大和审计监督问题屡审屡犯和绩效评价结果差的项目，取消或削减下一年度预算安排。

25.开展财政可承受能力评估。对于确需增加安排的重大紧急事项，必须事先开展项目评审论证和财政可承受能力评估，并按程序报批。凡是评估认定财政不可承受的，一律不得安排预算。具体评估办法按照财政部相关规定执行。

26.加大部门预算信息公开力度。各部门应进一步加大财政资金公开力度，细化部门预决算公开内容，项目预算安排、使用情况等项目信息和“三公”经费预决算信息应当依法依规向社会公开。

四、组织保障

（一）加强组织领导。各级各部门要充分认识深入推进零基预算改革的重要意义，强化运用零基预算理念，把零基预算改革工作作为提高预算管理水平的重要内容，推动高质量发展的重要支撑。要加强组织领导，周密部署，有序推进，切实提高财政资金安排的精准性和有效性，强化预算对落实党委政府重大政策的保障能力。

（二）加强沟通协调。各部门要强化沟通协调，完整编制基础数据和各项支出预算，提高预算编制的准确率。财政部门要加强对各预算单位的服务、沟通和指导，按编审程序严格审核，保障预算编制质量。

（三）加强资金管理。各部门要结合推进零基预算改革的要求，对管理的各项资金进行全面清理，涉及到期退出的政策和资金，要全面进行评估，及时与财政部门进行沟通协调。对于确需继续新增设立的专项资金，应及时组织按程序进行报批，认真做好衔接，确保政策落实不受影响。

（四）加强督促检查。财政部门是零基预算改革的牵头部门，要负责指导部门优化预算管理理念，改进预算审核方式，推动零基预算改革落到实处。省财政厅将加强对各州（市）推进零基预算改革情况的指导、督促和检查。